三月二十七日，在西班牙北部畢爾巴鄂港拍攝的一艘油化品運(yùn)輸船。新華社/路透
“不到五年內(nèi)，歐洲人第二次為依賴進(jìn)口化石燃料付出代價(jià)。”這是不久前歐盟委員會(huì)公布“加速歐盟”行動(dòng)方案時(shí)，在新聞稿中說的第一句話。
2022年，俄烏沖突爆發(fā)后，高度依賴進(jìn)口石油和天然氣的歐盟一度陷入能源危機(jī)。2026年春季，中東局勢(shì)再度推高國際能源價(jià)格，歐洲能源市場(chǎng)再次受到?jīng)_擊。
圍繞能源問題，歐盟近來多次提及要“加速”能源自主與能源轉(zhuǎn)型。分析指出，“加速歐盟”等方案，雖能在一定程度上緩解當(dāng)前能源壓力，卻難以在中長(zhǎng)期徹底解決歐洲能源結(jié)構(gòu)的深層問題。
“加速歐盟”
受中東戰(zhàn)事沖擊，國際能源市場(chǎng)持續(xù)震蕩，原油與天然氣價(jià)格維持高位波動(dòng)。作為全球最大的能源凈進(jìn)口地區(qū)之一，歐洲能源成本隨之飆升。
歐盟委員會(huì)在近期發(fā)布的新聞公告中指出，自3月以來，歐盟成員國已額外支出超過240億歐元用于能源進(jìn)口，但賬單增加并未轉(zhuǎn)化為額外的能源供應(yīng)。
在能源安全壓力與價(jià)格沖擊疊加的背景下，歐盟委員會(huì)于4月正式推出名為“加速歐盟”的行動(dòng)方案。歐盟方面表示，該方案旨在通過短期應(yīng)急與中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合的方式，“保護(hù)歐洲家庭和企業(yè)免受能源價(jià)格沖擊，并加速向本土清潔能源體系過渡”。
根據(jù)歐盟公布的政策文件，“加速歐盟”有多項(xiàng)措施，包括加強(qiáng)歐盟層面的能源協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化成員國之間在天然氣儲(chǔ)存填充、石油庫存釋放、緊急市場(chǎng)干預(yù)以及航空燃油與柴油供應(yīng)保障等方面的協(xié)調(diào)能力等。
方案還提出，將保護(hù)消費(fèi)者和行業(yè)免受價(jià)格沖擊，歐盟委員會(huì)將協(xié)助成員國制定有針對(duì)性、及時(shí)和臨時(shí)性的措施來應(yīng)對(duì)危機(jī)，例如降低弱勢(shì)家庭的電力消費(fèi)稅等。
該方案尤其強(qiáng)調(diào)“加快向本土清潔能源轉(zhuǎn)型”，減少歐盟對(duì)石油和天然氣的進(jìn)口，并“鼓勵(lì)制造商提高產(chǎn)能，加大對(duì)可再生能源和技能的投資。”此外，該方案還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)電網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)并盡快完成歐洲電網(wǎng)一攬子計(jì)劃的談判。歐盟委員會(huì)還表示，將提出關(guān)于電力稅的立法提案。
方案名稱“加速歐盟”，透露了歐盟加快能源自主的政策取向。歐盟委員會(huì)主席烏爾蘇拉·馮德萊恩表示：“‘加速歐盟’戰(zhàn)略將為歐洲公民和企業(yè)帶來即時(shí)和更具結(jié)構(gòu)性的紓困措施。我們必須加快向本土清潔能源轉(zhuǎn)型。”
歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)氣候行動(dòng)的委員沃普克·胡克斯特拉日前也表示，歐洲能源價(jià)格“漲幅驚人”，“唯一的出路”是更多使用核能、太陽能、風(fēng)能等，在歐盟內(nèi)部建設(shè)更多互聯(lián)電網(wǎng)，而且所有這些都要“加快速度”。
“軟性推進(jìn)”
分析指出，“加速歐盟”方案針對(duì)當(dāng)前危機(jī)的措施較為具體，有望在一定程度上緩解歐盟當(dāng)前面臨的能源困境。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所教授、復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心主任丁純?cè)诮邮鼙緢?bào)記者采訪時(shí)表示，方案提出的協(xié)調(diào)成員國補(bǔ)充天然氣儲(chǔ)備、要求煉油廠滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、設(shè)立燃油監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)備航空燃油等措施，基本針對(duì)當(dāng)前歐洲能源問題中最為緊迫的環(huán)節(jié)。
丁純以航空燃油為例指出，中東戰(zhàn)事爆發(fā)以來，全球航油價(jià)格大幅上漲，歐洲航空業(yè)正面臨“航油困局”。歐洲航油凈進(jìn)口中約75%來自中東地區(qū)，其中相當(dāng)一部分運(yùn)輸需要經(jīng)過霍爾木茲海峽。“‘加速歐盟’方案要求煉油廠提高負(fù)荷，并協(xié)調(diào)成員國之間的燃料分配機(jī)制，在一定程度上可以緩沖進(jìn)口中斷帶來的壓力。”他說，“這些應(yīng)急措施在短期內(nèi)有望發(fā)揮作用。”
不過，丁純同時(shí)指出，從供應(yīng)鏈角度看，成品油供應(yīng)仍然存在問題。包括航空燃油在內(nèi)，歐洲大量成品油產(chǎn)品來自中東，還有一部分通過印度等第三國煉油加工后再出口至歐洲，其源頭仍是中東地區(qū)。“因此，歐洲對(duì)中東能源的實(shí)際依賴程度比統(tǒng)計(jì)數(shù)字反映的要更高。”他說。這意味著，即便短期調(diào)配機(jī)制發(fā)揮作用，一旦霍爾木茲海峽緊張局勢(shì)長(zhǎng)期化，供應(yīng)缺口仍可能出現(xiàn)。
天然氣方面同樣存在隱憂。歐盟降低對(duì)俄氣依賴后，轉(zhuǎn)向進(jìn)口美國和卡塔爾等國的液化天然氣?；魻柲酒澓{封鎖后，卡塔爾的液化天然氣出口幾乎陷入停滯，切斷了歐盟約9%的液化天然氣氣源。丁純表示，雖然“加速歐盟”提出了針對(duì)天然氣的應(yīng)對(duì)措施，但液化天然氣產(chǎn)業(yè)涉及氣源開采、液化、運(yùn)輸以及再氣化等多個(gè)環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)，只要其中一環(huán)受戰(zhàn)事變化影響，供應(yīng)就可能出現(xiàn)新問題。
不少分析還對(duì)“加速歐盟”方案提出執(zhí)行層面的疑問。路透社分析稱，歐盟委員會(huì)提出通過調(diào)整電力消費(fèi)稅等方式推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，但修改歐盟稅收規(guī)則需要成員國一致同意，歐盟近年來的相關(guān)嘗試“均告失敗”。歐盟委員會(huì)2021年就曾提出修訂電力稅的提案，并鼓勵(lì)從化石燃料轉(zhuǎn)向新能源，但該提案“至今仍處于停滯狀態(tài)”。
丁純表示，稅收政策在歐盟屬于高度敏感領(lǐng)域，涉及各國財(cái)政收入、社會(huì)分配等問題，改革推進(jìn)難度較大。正因如此，歐盟在相關(guān)政策設(shè)計(jì)上往往采取較為靈活的方式，而非強(qiáng)制統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
“從以往經(jīng)驗(yàn)看，歐盟在許多涉及成員國主權(quán)的領(lǐng)域更多采取‘軟性推進(jìn)’的方式，通過指導(dǎo)性框架、經(jīng)驗(yàn)分享和政策協(xié)調(diào)等機(jī)制，引導(dǎo)成員國逐步向共同目標(biāo)靠攏。這種做法雖然有助于提高政策的可接受度和執(zhí)行空間，但也意味著改革推進(jìn)往往較為漸進(jìn)，其效果在短期內(nèi)未必能夠迅速顯現(xiàn)。‘加速歐盟’方案一定程度上也體現(xiàn)了這一‘軟治理’特性。”丁純說。
布魯蓋爾研究所日前發(fā)表的文章稱，“加速歐盟”計(jì)劃更多依賴成員國之間的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)可以在一定程度上避免突發(fā)性能源短缺，但其效果最終仍取決于各國的落實(shí)情況。
復(fù)雜而有難度
在“加速歐盟”行動(dòng)方案發(fā)布前，歐盟已多次推出能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的政策框架，但能源結(jié)構(gòu)性調(diào)整仍面臨諸多挑戰(zhàn)。
首先，歐盟對(duì)外部能源的依賴難以迅速扭轉(zhuǎn)。歐盟委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，歐洲目前消耗的化石能源中，約57%依賴進(jìn)口。2022年，歐盟通過“REPowerEU”計(jì)劃大力推動(dòng)天然氣進(jìn)口來源多元化，試圖削減對(duì)俄羅斯的依賴。然而，這一輪多元化進(jìn)程并未真正降低歐盟的對(duì)外能源依賴，而是改變了依賴的結(jié)構(gòu)。大量俄羅斯管道氣缺口被美國液化天然氣填補(bǔ)，中東也被歐盟視為能源供應(yīng)的重要合作對(duì)象。今年，隨著中東戰(zhàn)事延宕，海灣國家的油氣生產(chǎn)與運(yùn)輸受到戰(zhàn)火波及，歐盟尋求中東能源供應(yīng)的努力遭遇挫折。在此背景下，歐洲對(duì)俄羅斯液化天然氣的進(jìn)口一度出現(xiàn)回升。
英國《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道稱，今年前3個(gè)月，歐洲增加了從俄羅斯旗艦液化天然氣項(xiàng)目的進(jìn)口量。能源研究集團(tuán)Kpler的數(shù)據(jù)顯示，今年第一季度，從西伯利亞亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目進(jìn)口的液化天然氣數(shù)量較2025年同期增長(zhǎng)17%，達(dá)到500萬噸。
其次，在技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施層面，歐盟大規(guī)模推廣清潔能源也面臨現(xiàn)實(shí)瓶頸。丁純認(rèn)為，歐盟在清潔能源轉(zhuǎn)型與電氣化方面雖然設(shè)定了雄心勃勃的目標(biāo)，但落地卻受制于電網(wǎng)建設(shè)與并網(wǎng)能力?？鐕娋W(wǎng)建設(shè)涉及審批、司法、供應(yīng)鏈與勞動(dòng)力等多重環(huán)節(jié)，這是歐盟長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性難題。同時(shí)，歐洲在風(fēng)電、光伏、儲(chǔ)能和電網(wǎng)等領(lǐng)域仍存在較大投資缺口。由于歐盟財(cái)政資源分散，很難通過集中財(cái)政投入推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相關(guān)項(xiàng)目往往需要依賴私人資本參與，而私人投資是否進(jìn)入則取決于市場(chǎng)回報(bào)，這也在一定程度上制約了能源轉(zhuǎn)型速度。
其三，清潔能源的產(chǎn)能問題，也給歐盟能源轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn)。近年來，歐盟日益關(guān)注自身在電池、光伏、儲(chǔ)能及關(guān)鍵原材料等領(lǐng)域的對(duì)外依存度。為增強(qiáng)本土產(chǎn)業(yè)能力，歐盟委員會(huì)于今年3月公布《工業(yè)加速器法案》立法提案。但現(xiàn)實(shí)情況是，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈在產(chǎn)能、技術(shù)與供應(yīng)鏈等環(huán)節(jié)仍離不開域外合作。分析指出，過度設(shè)限，或影響歐盟自身綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程。
歐盟內(nèi)部在能源轉(zhuǎn)型路徑上的協(xié)調(diào)問題也不容忽視。丁純表示，歐盟長(zhǎng)期在全球氣候治理中扮演積極角色，對(duì)綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)設(shè)定較為激進(jìn)。但在能源安全壓力下，一些成員國不得不重新審視或改變?cè)心茉凑?。不同成員國在能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)利益以及政治取向上的差異，使政策協(xié)調(diào)過程更加復(fù)雜。歐洲內(nèi)部政治環(huán)境的變化，如民粹主義和右翼政治力量的上升，一定程度上增加了能源政策推進(jìn)的難度。
總體而言，“加速歐盟”及相關(guān)政策為歐洲能源結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了新動(dòng)力，但要真正實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)多元化、減少對(duì)外依賴、完成清潔能源轉(zhuǎn)型，仍是一個(gè)長(zhǎng)期過程。丁純表示，相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅涉及技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施問題，還與成員國之間的利益協(xié)調(diào)、內(nèi)部政治博弈等密切相關(guān)。因此，歐洲能源結(jié)構(gòu)的深層轉(zhuǎn)型很可能需要10年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，其進(jìn)程也將持續(xù)受到國際能源市場(chǎng)和地緣政治變化的影響。
