管網(wǎng)作為連接油氣上下游的基礎(chǔ)設(shè)施，在我國(guó)能源安全保障體系中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。油氣管網(wǎng)能否公平開放，不僅關(guān)系油氣產(chǎn)品流通效率，也關(guān)系民生保障、能源安全、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。
近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合出臺(tái)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（以下簡(jiǎn)稱新《監(jiān)管辦法》），進(jìn)一步健全油氣領(lǐng)域監(jiān)管制度體系。針對(duì)新《監(jiān)管辦法》的出臺(tái)，業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行了解讀。
應(yīng)時(shí)而生，直面監(jiān)管難點(diǎn)堵點(diǎn)痛點(diǎn)
專家認(rèn)為，新《監(jiān)管辦法》的出臺(tái)，適應(yīng)了新形勢(shì)下監(jiān)管要求、服務(wù)需求及行業(yè)發(fā)展需要。
我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管的建章立制工作，始于2014年發(fā)布的試行監(jiān)管辦法，經(jīng)5年試行后，于2019年以規(guī)范性文件形式發(fā)布實(shí)施。“原監(jiān)管辦法既立足管網(wǎng)自然壟斷屬性的客觀規(guī)律，又通過規(guī)范開放行為筑牢監(jiān)管基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施利用效率的持續(xù)優(yōu)化，以穩(wěn)定的管網(wǎng)服務(wù)支撐油氣供應(yīng)安全。新辦法則精確瞄準(zhǔn)過去監(jiān)管實(shí)踐中遇到的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，使監(jiān)管具有更完善的抓手和舉措，更好服務(wù)于市場(chǎng)主體對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的訴求，加快推動(dòng)形成更加完善的‘X+1+X’的油氣市場(chǎng)體系。”中國(guó)工程院院士馬永生認(rèn)為，新《監(jiān)管辦法》明確油氣自然壟斷環(huán)節(jié)公平開放的范圍和運(yùn)營(yíng)規(guī)則，將進(jìn)一步推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。
中國(guó)工程院院士黃維和表示，隨著我國(guó)油氣體制改革不斷深入，油氣管網(wǎng)公平開放的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制也同步完善，各類經(jīng)營(yíng)主體對(duì)公平開放的訴求與日俱增。新《監(jiān)管辦法》直面當(dāng)前監(jiān)管的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，聚焦公平開放制度健全、設(shè)施服務(wù)完善、保障合同簽訂、規(guī)范信息公開與報(bào)送等問題，明確各方權(quán)利義務(wù)，賦予政府監(jiān)管部門執(zhí)法權(quán)和行政處罰手段。新《監(jiān)管辦法》落地實(shí)施，能進(jìn)一步規(guī)范油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)和油氣銷售企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，保障各經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益。
“伴隨著油氣勘探開發(fā)、貿(mào)易及下游銷售市場(chǎng)的進(jìn)一步開放，上下游市場(chǎng)主體逐漸增多，競(jìng)爭(zhēng)程度逐漸增加，用戶對(duì)全國(guó)性儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)環(huán)節(jié)的公平開放期望與日俱增，對(duì)省內(nèi)等其他油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的期望也浮出水面。”北京燃?xì)庋芯吭焊痹洪L(zhǎng)白俊介紹，去年11月通過的《中華人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱《能源法》）對(duì)能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的公平接入和使用機(jī)制等作出規(guī)定，既為新《監(jiān)管辦法》出臺(tái)提供新的法理依據(jù)，也對(duì)監(jiān)管工作提出新要求。
新增罰則，保障油氣市場(chǎng)運(yùn)行有序
和原監(jiān)管辦法相比，新《監(jiān)管辦法》有兩個(gè)顯著變化。
“一是首次升格為部門規(guī)章，增強(qiáng)了監(jiān)管工作的權(quán)威性和威懾力。二是明確相應(yīng)罰則條款，根據(jù)不同違規(guī)情形設(shè)置相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管部門的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法的自由裁量空間，從而減少執(zhí)法爭(zhēng)議。”白俊說。
上海石油天然氣交易中心總經(jīng)理付少華表示，新《監(jiān)管辦法》第六章“監(jiān)管措施及法律責(zé)任”對(duì)監(jiān)管部門可采取的監(jiān)管措施、油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)違法違規(guī)行為范圍，以及具體懲罰措施等都予以明確列示，是對(duì)《能源法》第八章“法律責(zé)任”中相關(guān)懲處要求的具體落實(shí)。對(duì)《能源法》第七十一條提出的“能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)未向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務(wù)”違法行為，新《監(jiān)管辦法》第三十條列出七種具體情形。這將讓能源企業(yè)的經(jīng)營(yíng)有法可依，也讓政府監(jiān)管部門查處違法行為有明確依據(jù)，大大降低上游與中游、中游與下游、上游與下游之間圍繞基礎(chǔ)設(shè)施引發(fā)的保供矛盾和市場(chǎng)分歧。
“新規(guī)特別增設(shè)罰則條款，一方面與《能源法》中公平開放相關(guān)罰則形成無縫銜接，構(gòu)建起上下貫通的法律責(zé)任體系；另一方面通過細(xì)化處罰情形、明確處罰標(biāo)準(zhǔn)，為各級(jí)能源主管部門開展一線執(zhí)法提供了清晰操作指引。”馬永生認(rèn)為，這一機(jī)制創(chuàng)新可有效規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的開放服務(wù)行為，約束公平開放用戶的市場(chǎng)參與秩序，通過法治化手段防范管網(wǎng)資源濫用、市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題，為油氣市場(chǎng)構(gòu)建起“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)”的制度保障體系，推動(dòng)形成公平透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。
在黃維和看來，新《監(jiān)管辦法》明確了監(jiān)管范疇、監(jiān)管要求、職責(zé)分工、行政處罰等要求，有效構(gòu)建國(guó)家能源局、派出機(jī)構(gòu)、地方能源主管部門“三位一體”的監(jiān)管體系，將提升油氣領(lǐng)域自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管法治化水平。
公平開放，助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)
專家認(rèn)為，新《監(jiān)管辦法》完善了油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的體制機(jī)制框架，將助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。
馬永生表示，新《監(jiān)管辦法》聚焦破除管網(wǎng)壟斷壁壘，通過規(guī)范信息公開、強(qiáng)化誠(chéng)信履約、保障無歧視服務(wù)，為各類市場(chǎng)主體打造公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高能源要素流動(dòng)效率。這既是深化油氣體制改革的持續(xù)性突破，更為構(gòu)建“要素自由流動(dòng)、規(guī)則統(tǒng)一透明、競(jìng)爭(zhēng)公平有序”的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)體系注入核心動(dòng)力。
付少華認(rèn)為，新《監(jiān)管辦法》對(duì)于油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵意義：一是有利于加快形成中央、地方多層次的油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管工作機(jī)制；二是有利于推動(dòng)各地監(jiān)管辦法加快落地，對(duì)于主干、支線及省內(nèi)管網(wǎng)的開放、監(jiān)管與處罰將有明確的依據(jù)；三是有利于促進(jìn)油氣區(qū)域市場(chǎng)繁榮，為更好建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)保駕護(hù)航。
白俊表示，新《監(jiān)管辦法》提升了油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管的規(guī)范性、可操作性、約束力和權(quán)威性，有利于貫徹能源行業(yè)基本法律制度和中央“管住中間，放開兩頭”的油氣領(lǐng)域改革思路，有利于進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，有利于建立公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)、有序的油氣市場(chǎng)秩序。
“新《監(jiān)管辦法》出臺(tái)，是在《能源法》基礎(chǔ)上構(gòu)建能源監(jiān)管制度體系邁出的重要一步，對(duì)油氣等能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在我國(guó)新型現(xiàn)代能源體系建設(shè)中，油氣與可再生能源融合發(fā)展將成趨勢(shì)，能源監(jiān)管制度體系也將在實(shí)踐中逐步建立與完善。”黃維和說。
